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摘要:21世纪,和平与发展是时代的主流,但全世界仍然存在广泛的领土争端问题,亚洲、非洲、拉丁美洲、欧洲均无一例外。国际法作为调整国与国之间关系的法律,在解决领土争端领域正日益发挥着重要作用。作为国际法的主要司法机构国际法院也越来越受到国际社会的关注。本文意在比较国际法院与其他政治谈判手段在解决领土争端问题上的不同之处;总结国际法院在审案过程中运用的基本法律原则,受理领土争端案的主要特征;分析在现实世界中国际法院解决领土争端所遭遇的困境以及对我国的启示。

  关键词:国际法院;领土争端;效果;困境;启示

  据资料显示,从1950年到1990年共40年时间内,世界上出现的陆地边界争议多达129件,有关的海域边界争议则更多,全世界估计有260处。[1] 这些纠纷直接涉及到国家的领土及主权,是引发武装冲突与战争的重要根源。为了避免武装冲突,适用国际法和平解决领土争端已然是当今世界的一个总体趋势。以国际法院为代表的现代国际司法在维护世界和平与安全、促进国际合作与发展、建立国际新秩序方面发挥着越来越重要的作用。特别在领土争端方面,国际法院从成立至今,不仅为形成一整套制约领土获得和划界的法律原则作出了贡献, 而且还在这个过程中解决了许多国家之间的争端。其所接收的诉讼案件半数以上涉及领土和边界纠纷,而且接收的案例还在不断增加。本文将以案例分析为依托,着重剖析国际法院在解决领土争端案中的效果与困境以及对我国解决领土争端的启示。

  一、和平解决领土争端主要方式比较

  领土争端虽然是一种最传统的冲突类型,但在21世纪仍是威胁国家安全和引发战争的因素之一。在亚洲、非洲、拉丁美洲、欧洲,许多国家都或多或少地存在着领土争端问题,有些是历史遗留问题,有些则是两极体制崩溃后出现的新问题。在亚洲,存在着日本与俄罗斯之间的千岛群岛之争、印度和巴基斯坦在克什米尔的尖锐对立、日本对中国钓鱼岛事实上的占领、韩国与日本之间的独岛之争以及印度尼西亚与巴布新几内亚之间的领土争端;在非洲, 约有30多个国家与邻国存在边界领土争端,如索马里与埃塞俄比亚关于欧加登地区、南非与纳米比亚关于沃尔维斯湾的争端等;在其他洲也有类似上述亚洲和非洲这样诸多的领土争端。这种争端不解决,就潜伏着危机,就有可能引发局部冲突甚至是战争。

  随着全球相互依赖程度的加深,传统的使用武力解决领土争端逐渐被认为是一种不明智之举,运用国际法和平解决领土争端日益受到国际社会的广泛关注。从已有的研究来看,和平解决可分为政治解决和法律解决两种途径。

  政治解决主要有三种方式:(1)谈判与协商。一般是指两个或两个以上的国家为有关问题获得谅解或解决争端而实行的国际交涉的一种方式, 也是解决国际争端最简单而又最基本的方法。(2)斡旋与调停。斡旋与调停是指当事国不愿意直接谈判或者虽经谈判而未能解决争端时,第三国可以协助当事国解决。( 3)调解(和解)。调解是一种解决争端的程序,其方法是将争端提交给一个由若干人组成的委员会,澄清事实并提出包括解决争端的建议在内的报告,以促使争端当事国各方达成协议。调解和调停不同,调解专指各当事国将争端提交一个团体,以便公正查明事实并建议适当的解决办法;调停是指由第三国在各当事国之间进行谈判,促成双方接触或达成协议;调解与仲裁及司法不同,依调解程序,各当事国对向它提出的解决方法的建议没有法律义务,而对仲裁和司法的结果则承担法律义务[2]。

  法律途径解决主要有两种:(1)仲裁。仲裁是指由各当事国所选出的一个或几个公断人或国际法院以外的法庭作出法律判决来断定国家间的纠纷。仲裁的主要程序是争端双方订立仲裁条约或协定,由各当事国选任一个或几个仲裁人组成仲裁法庭成员进行秘密投票,其决定取决于多数;裁决一经正式宣布并通知各当事国代理人之后,即对争端作了最后的决定,不得上诉。(2)国际法院的判决。国际法院的诉讼主体仅限于国家,其诉讼管辖范围相当广泛,主要分为三类:自愿管辖、协定管辖和任意强制管辖。

  国际法院自建立以来,已日益成为重要的解决国际争端的法律机构。它所实行的解决问题的措施和运用的基本法律原则,与传统的政治解决方法如淡判、协商、调查、斡旋、调停、调解等相比有许多优势:一是法律解决具有比较完善的组织机构和固定的程序规则,方便且随时准备受理案件,政治方法只具有临时性而缺乏专业性和制度性;二是法律解决的依据是国际法,政治解决国际争端的方法更多是考虑复杂的国际环境和各国的政治利益,可能搀杂较多的社会习俗、道德规范而使结果缺乏法律上的确定性;三是司法判决对当事国有约束力,当事国有义务遵守且不得上诉,而政治方法不产生法律约束力,当事国只根据善意和诚信原则承担道义责任。基于上述原因,运用法律方法解决领土争端逐渐成为国际社会解决领土争端的一种主要方式。

  从国际法院受理的案例统计数据来看,自1946 年至1970年期间,国际法院面临着“信任危机”,自1956 年至1966 年十年间,国际法院的收案数竟然为零。其原因主要是发展中国家的冷漠态度。但到20世纪70年代后,发展中国家的态度开始发生转变。到了20世纪80年代末90 年代初,因联合国的号召和当时国际环境的影响,国际法院进入“全面复兴时期”,每连续五年都有10 件以上的案子在“排队”等待处理,至1995年3 月为止有11件[3] 。

  据统计,截止到2002年间,国际法院共受理的102个案件中,有13 个涉及到国家领土主权的归属问题。在国际法院已审理的100 多个案件中,其中80%是国家间的诉讼案件,20%是联合国机关或专门机构要求发表咨询意见的案件[4]。国际法院处理领土争端案的数量呈上升趋势,现代国际社会越来越倾向于运用法律手段来解决国家间的领土争端。

  二、领土争端解决中的基本法律原则与案件特征

  国际法院通过审理案件使得有关国家间的大多数争端获致公平合理的解决,例如,当代最著名的“北海大陆架疆界的纠纷案”、“美国诉加拿大缅因湾海上划界案”、“布基纳法索和马里边界争端案”、“萨尔瓦多和洪都拉斯陆地海洋边界争端案”、“利比亚诉乍得领土争端案”等。这些典型的案例已经为国际社会解决领土争端树立了示范,并逐渐形成了一套相对完善稳定的法律适用原则,包括“条约必守”原则、“依法占有”原则、“民族自决”原则、“禁止反言”原则、“有效控制”原则等。这些法律原则较好地实现了国际法所追求的两大价值目标,即在最小的范围内控制因领土争端而引起的不稳定、在最大的范围内促进对有争议地区资源的有效利用。在这些基本原则中,“条约必守”、“依法占有”和“有效控制”三项法律原则是目前国际法院解决领土争端时最为常用的原则。

  “条约必守”原则在条约法上是指缔约国对于一项合法有效的条约有义务善意地履行和遵守。善意是缔约国履行条约的首要因素。善意履行要求善意解释条约,并且公正地、适当地、诚实地履行条约。在法院已经审结的案件中,“利比亚和乍得边界争端案”、“隆端寺案”以及“喀麦隆和尼日利亚陆地和海洋疆界案”分别是国际法院适用“条约必守”原则解决领土争端的典型案例。该原则的优先适用是因为法院的判决可以有据可依,如果两国间有条约可循,则判决对双方而言都可以接受,因而被优先适用。

  “  依法占有”原则是一种在以前殖民地(或保护国、托管地)行政边界的基础上确定新独立国家边界的领土变更方式。它是指在一般情况下,除非有关殖民国家达成了其他协议,实现自决不应该改变独立时的既存边界。“无主地”和“有效统治”是这一原则的两个基本要素,对于“有效统治”,国际法院指出应该“持续而平稳地行使国家权力”。“平稳”就是指占领没有受到反对(包括当地人和其他国家) [5]。该原则尤其适合于解决前殖民地国家之间的领土争端。该原则同时对“民族自决”原则构成了一定程度的限制,民族自决原则作为国际法的另外一项基本原则,已得到了国际社会的普遍承认,但是“自决权并不是一项没有任何限制的绝对权利”[6] ,依法占有原则是对民族原则的限制是为了维持国际和平和安全。“布基纳法索诉马里边界争端案”和“卡塔尔和巴林之间的海洋定界和     领土问题案”分别是国际法院适用“依法占有”原则解决领土争端的较早和较新的典型案例[7]。该原则基于对领土现状的保护,不会因轻易改变领土的归属危及国际和平和安全。

  “有效控制”原则是指,国际法院在权衡诉讼双方提出的进行了有效控制的证据之后,将有争议的领土判给相对来说进行统治更为有效的一方。有效控制必须具备两个条件:“实施和继续实施控制行为的意愿”和“实际展示控制目的的行为”。国家一定要以自己的名义不断对有争端的领土提出抗议,必要时还需要做出较大的动作,否则被视为是默认。如“利比亚诉乍得”案中,由于利比亚从签订1955年条约到法院作出判决,利比亚的沉默或默示造成了对利比亚十分不利的处境,相反,乍得一直在抗议它所认为的利比亚的非法占领行为,最终法院认为利比亚的沉默造成利比亚对不利于它的边界的默认。

  除以上三个主要的原则外,“禁止反言”原则也是一个形成中的原则,简言之,就是不能出尔反尔,即某项情形被通告或广为人知后,一方保持沉默可能意味着同意。从国际法院判例来看,它们支持禁止反言和沉默与不存在反对即为默认的原则。

  从国际法院处理的领土争端案件情况来看,其受理的案例主要有以下几个特征:

  一是大国基本上没有提交国际法院裁决的案例,提交国主要是一些弱小国家。这主要因为小国在国家实力上无法与大国相抗衡,借助国际组织和国际司法机制来实现自身利益诉求。另外一个原因是大国对权力的迷信,国际司法作为一种理想虽然能够被国际社会所接受和认可,但整个国际体系的无政府状态及其现实主义的特性,使得国际法的实质性作用受到局限。国际法院所受理的案件基本上反映了国际政治的分散性质(fragmented nature),国家特别是大国不太愿意出于履行义务或服从权威的考虑而遵守规则或约束自己,主权国家处于自助、武力和生存为特征的环境之中,当生存出现问题后,法律通常是第二位的。然而,国家希望通过借助国际法院的判决来证明自己的政策的合法性,并且指责别国政策的合法性,因而国际法院对它们又有一定的吸引力。

  二是不同民族文化背景国家在解决领土争端方式选择上有不同的偏好。西方国家或受到西方殖民影响较深的国家比较倾向于运用法律手段解决领土争端,而东方民族对以西方文明为背景的国际司法并不完全认同,对其运用存在文化心理障碍,他们更注重和为贵,而且认为外交谈判可以避免国家在司法的零和博弈中输掉诉讼,失去威望,因而也更倾向于调解等方法的使用。

  三是国际法院所处理的案例中,非洲领土边界争端案占较大的比重,且主动提交国并不因此会在案例的审理与判决上占多大便宜。非洲由于受到较长时间的殖民统治,殖民遗留的边界问题特别普遍,殖民者在划定边界问题时,对民族风俗、地理特征、宗教习惯等考虑较少,从而使得非洲领土争端比重较大,在案件诉讼中,最先提出诉讼的国家,如果缺乏适当的条约依据的话,也要承担对自己不利的判决。相比之下,拉美国家通常会履行仲裁结果和法院的判决结果,主要是因为一方不遵守裁决将单独构成一种违反国际法的行为[8]。拉美国家具有通过履行其法定义务来赢得和保持荣誉、声望和名誉的悠久传统,但并非不考虑国家利益[9]。亚洲国家的争端由于法系的不同影响,不同的国家对选择国际法院有不同的倾向和偏好。

  三、国际法院解决领土争端面临的困境

  国际法之所以能够在领土争端中发挥作用,是国家间协调利益的根本要求、相互依存的客观现实、全球公共问题的亟待解决和多极化格局的发展趋势等多种因素共同影响的结果,但国际法院在处理领土争端的实际运用中也面临着较大的困境。

  首先,国际法院面临如何走出强权政治笼罩的困境。从现实政治来看,国际法与国际政治是相互联系的,国际法院的判决从一个独特的侧面反映了国际政治的现状,同时也展示了国际法对国际政治的影响。如王铁崖先生所言,“国际政治关系是国家之间最活跃的关系,由于国际社会受到国际关系各个方面特别是国际政治的制约,国际政治给国际法带来这样或那样的局限性。”[10] 从国际政治的角度来讲,国际政治是权力政治。权力的全部涵义在于对其他国家的控制和影响,能够迫使另一个国家去做某些事。大国对国际司法的影响不可低估,大国在领土争端解决的过程中有通过外交和政治解决的偏好。与小国相比,通常大国在运用外交手段方面的能力和影响力更大,尽管在现行国际体系中,国家主权平等是最基本的原则之一,但从现实主义的角度去审视,并非如此简单。国际争端的解决与其说取决于国际法律程序,不如说取决于争端双方的实际力量对比状况。

  其次,国际法院面临如何处理国家较为强烈的主权观念的困境。国家如何才会主动将领土争端提交国际法院并选择强制管辖,这也是国际法亟需解决的问题。在国际关系的基本形态仍是无政府状态,主权国家为根本表现形式和行为主体的世界中,国家利益的冲突和矛盾尚不能简单地运用国际司法来加以解决,其中大国不喜欢国际司法是其不能发挥更大作用的根本性制约。国家主体较强的主权观念影响了国际法的适用,国际法院能否充分发挥作用与主权国家是否同意接受其管辖权密切相关,国家对其的信任就直接影响到法院未来发展的空间。“国际法院不能充分发挥作用的重要原因,就在于国家固守主权这一陈腐观念,而主权者的同意是法院取得管辖权的前提与基础”。[11]

  最后,国际法院面临如何克服国际法“弱法”印象的困境。国际法建立的不是以统治权为基础的法律秩序,它不像国内法那样具有超越当事者的最高权威,因此,国际法常常被认为是一种效力较弱的法[12] 。国际法留给国际社会的“弱法”印象也制约着其在解决领土争端方面的影响力。由于国际社会缺乏像国内社会那样的强制执行机构,国际法是“弱法论”的观念在短期内不可能有实质性的改观。

  四、国际法院解决领土争端对我国的启示

  随着综合国力的增强和国际地位的提高,我国的国际责任与义务也在相应增加,如何运用法律手段和平解决领土争端,国际法院在这方面给了我国许多启示。

  第一,在解决领土争端方面,我国需要对作为“软权力”的国际法给予足够重视。在冷战时期,东西方对抗的轴心是包括军事力量、核威慑等在内的硬权力。随着两个超级大国全球军事对抗的消失,经济、文化因素在国际关系中的作用越来越突出,国际社会“硬权力”对抗逐步让位于“软权力”对抗[13],我国必须学会运用“软权力”资源实现维护国家利益的目标。

  从现实的情况来看,国际法强制执行是内力,而非外力,是合力,而非压力。一个国家如果违反国际法,就会面临来自国际舆论的合力谴责,特别是在全球化背景下,随着国际法调整对象和范围的扩大,内容的更新与丰富以及国际法的系统化和法典化,国际法的强制性与权威性日益明显。我国需要对国际法、国际法院给予应有的重视。

  第二,我国需要加强对国际法的研究,在运用国际法解决领土争端方面进行有益的尝试与探索。尽管我国政府强调用谈判的方式解决国际争端但毕竟谈判方式有其局限性,如果单纯依靠谈判解决会花时较多且牵涉太多精力,在条件成熟的情况下,对某些争端通过法律途径解决也不失为一个有益的探索。如摩根索所说:“只要世界政治上还是由国家构成的那么国际政治中实际上最后的语言就是国家利益”[14] ,面对国际法院和国际格局的发展变化,必须从我国自身利益考虑,采取更为积极的步骤,加强对国际法院应对策略的研究,特别需要加强的是对国际法判例所依据的原则的研究,如先占、民族自决、禁止反言、条约必守等原则的跟踪研究,在未来可能使用国际法解决领土争端问题上做到有备无患,更好地维护国家利益。

  中国与印度还存在着12.9万平方公里的领土争端,而且两国争端中印度无理提出的“麦克马洪线”、“西姆拉条约”以及“印度事实上对阿鲁纳恰尔邦的占领”等都涉及到国际法上的一些基本法律原则的适用问题,如果使用法律手段和平解决的话,这些都是不可回避的问题, 所以在法律上做好预案研究,应考虑国际法的各种规定,选择对我最有利的规定制定方案, 恪守国家主权原则始终是国际法的基础这一理念,防患未然,更好地维护国家主权与领土完整。

  因此,在国际法院重构和发展进程中,我国需要对“软权力”给予足够重视,利用国际法院这个平台,按照“有理、有利、有节”的原则,在国际法的运用上能够提出为多数国际社会成员接受的对我有利的处理领土争端的原则,同时推动国际法院朝着有利于建立和平、稳定、公正、合理的国际政治经济新秩序的方向前进。

  参考文献:

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  [3]张忠利,刘喜杰.再论国际法院在当代国际社会中的地位和作用[J].长春师范学院学报, 2002, (3):24.

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  [7] 李华.论解决国际领土争端的基本法律原则——以国际法院的典型案例为例[D].湘潭大学硕士论文, 2006.

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  [9] Roland H. Ebel Raymond Taras. Cultural Style and International Policy-making The Latin American Tradition [A].Jangsuk Chay. Culture and International Relations[ C ].Praeger, New Youk,1990.

  [10]王铁崖.国际法[M].法律出版社,1981.7.

  [11] Shigeru Oda. The International Count of Justice:Viewed from the Bench[Z].海牙国际法学院讲演集,1993,(244):31.

  [12]梁西.论国际法的社会基础[J].武汉大学学报,1990,(2).

  [13]方连庆.现代国际关系史[M].北京:北京大学出版社,1990.

  [14]汉斯·摩根索.政治学的困境[M].芝加哥大学出版社,2002.